Pendant des décennies, une cohorte de diplomates américains, d’officiers militaires, de stratèges, d’universitaires et d’analystes ont développé une expertise approfondie dans la gestion de la politique américaine à Taiwan et dans les affaires trans-détroit. Ils ont étudié le processus menant au rapprochement de Richard Nixon avec la République populaire de Chine en 1971 et 1972, la gestion par Jimmy Carter de la normalisation des relations et l’adoption par le Congrès américain du Taiwan Relations Act en 1979, et l’interprétation de Ronald Reagan de 1982 Communiqué conjoint États-Unis-Chine. Ils maîtrisaient les textes sacrés »- les trois communiqués conjoints, la Taiwan Relations Act et les Six Assurances. Ils ont établi des relations de longue date et établi leur crédibilité à Taipei et à Pékin. Ils ont compris les enjeux de la façon dont l’approche américaine des problèmes de Taïwan et du détroit pourrait avoir un impact sur la position des États-Unis en Asie et la stabilité régionale. Et ce groupe a collectivement servi de coque de protection autour de l’un des défis de politique étrangère les plus sensibles et délicats auxquels les États-Unis ont été confrontés au cours des 40 dernières années.
Bien que l’histoire ne bouge jamais en ligne droite et qu’il y ait eu des périodes de test, dans l’ensemble, la politique américaine sur Taiwan et les questions trans-détroit a réussi à protéger les meilleurs intérêts américains. Les États-Unis ont simultanément fait des progrès importants dans l’approfondissement des liens officieux avec le peuple de Taïwan, développé des relations américano-chinoises au milieu de la montée historique de la Chine et loin d’être préétablie, tout en gérant son intérêt durable pour la paix et la stabilité entre les deux rives du détroit.
Malgré l’absence de relations diplomatiques officielles, les relations américano-taïwanaises ont prospéré. En mai 2015, la sous-secrétaire d’État adjointe à l’époque, Susan Thornton, a décrit Taiwan comme un partenaire vital, «qui partage nos valeurs, a gagné notre respect et continue de mériter notre soutien.» 1 Ce partenariat est illustré par le fait que Taiwan devienne les États-Unis. Dixième partenaire commercial en biens, son septième marché d’exportation de produits agricoles et sa septième source d’étudiants étrangers dans les écoles américaines.2 Le commerce avec Taïwan et l’investissement entrant de Taïwan aux États-Unis soutiennent plus de 320 000 emplois aux États-Unis. Taïwan est devenu un citoyen modèle sur la scène mondiale, contribuant considérablement à relever les défis transnationaux allant du changement climatique au terrorisme et à la Corée du Nord. La coopération en matière de sécurité entre les États-Unis et Taïwan a été solide et cohérente. Depuis 2010, la branche exécutive a notifié au Congrès américain plus de 15 milliards de dollars de ventes d’armes à Taïwan, et au cours de cette période, les échanges et les engagements militaires entre les États-Unis et Taïwan ont également considérablement augmenté. À un niveau moins quantifiable, le parcours démocratique de Taïwan a servi de source d’inspiration et de connaissances pour de nombreuses personnes à travers l’Asie.
Les relations américano-taiwanaises ont également servi de symbole puissant pour les alliés et partenaires en Asie de l’Est et au-delà. Par exemple, Tokyo et Séoul considèrent la relation officieuse comme un signe de la détermination de Washington à respecter les principes et à soutenir ses amis, même si cela peut générer des frictions avec Pékin.
La constance de l’approche américaine a joué un rôle stabilisateur dans les relations trans-détroit. Les États-Unis ont été inébranlables dans leur conviction que toute résolution des différends inter-détroit doit être réalisée de manière pacifique et d’une manière acceptable pour les populations des deux côtés du détroit. Dans le cas de Taïwan, cela signifie que toute résolution doit refléter la volonté démocratique du peuple taïwanais. Il s’est opposé aux modifications unilatérales du statu quo de part et d’autre du détroit. Il a refusé de jouer un rôle de médiation entre Pékin et Taipei, s’est engagé à ne pas faire pression sur Taïwan pour négocier avec le continent et a rejeté toute idée selon laquelle les États-Unis utiliseraient Taïwan comme levier dans leurs relations avec le continent. Dans le même temps, les États-Unis ont développé régulièrement leurs relations avec Pékin. Au cours des 40 dernières années, les relations américano-chinoises sont passées d’un lien ténu au niveau des dirigeants à l’une des relations bilatérales les plus intégrées, complexes et conséquentes au monde. Washington et Pékin ont réussi à compartimenter leurs divergences sur Taïwan et à éviter qu’elles ne bouchent les liens qui unissent leurs relations.
L’approche américaine de longue date des relations inter-détroit a été brièvement remise en question le 2 décembre 2016, lorsque le président élu Donald Trump s’est entretenu par téléphone avec le président taïwanais Tsai Ing-wen, ce qui a érodé une norme de longue date sur la préservation de la caractère officieux des relations américano-taiwanaises. Neuf jours plus tard, Trump a suggéré que Taïwan pourrait être utilisé comme un levier avec Pékin pour aider à obtenir des concessions sur le commerce3. Puis, deux mois plus tard, quand il est devenu évident que le président chinois Xi Jinping n’entendrait aucune considération de concessions et gèlerait plutôt les contacts avec Trump, le président nouvellement élu a fait marche arrière, promettant à Xi lors d’un appel téléphonique qu’il honorerait « la politique des États-Unis en faveur d’une seule Chine ». Cet épisode a mis à nu les risques de freelance sur une politique aussi sensible et finement atténuée.
Cet épisode a également déclenché une saine réflexion personnelle dans la communauté politique de Washington pour savoir si les trois parties sont sur la bonne voie pour maintenir la paix et le progrès des 40 dernières années. En particulier, les trois acteurs centraux – Washington, Taipei et Pékin – ont trois récits différents pour expliquer les lignes de tendance trans-détroit. Les trois parties devront éviter de se retrouver piégées dans leurs propres récits en écoutant attentivement la façon dont les autres parties évaluent les développements. S’ils ne le font pas, il y a un risque que ces récits différents conduisent les parties dans des directions divergentes, avec des conséquences potentiellement importantes pour la paix et la stabilité entre les deux rives du détroit.
Le point de vue du continent sur les relations trans-détroit
Le président Xi dirige maintenant la Chine vers le grand rajeunissement de la nation chinoise, avec une échéance pour le projet fixée à 2049, le centenaire de la fondation de la République populaire de Chine. Un élément central de cet objectif est de rétablir la nation chinoise dans son ensemble, selon la conception de Pékin de ses frontières.
Les participants à la présentation au 19e Congrès du Parti communiste du rapport de travail du président Xi ont reflété ce sentiment quand ils auraient provoqué les applaudissements les plus vifs d’un discours de plus de trois heures aux lignes suivantes:
Nous restons fermes dans la sauvegarde de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de la Chine, et nous ne permettrons jamais que la tragédie historique de la division nationale se répète. Toute activité séparatiste rencontrera certainement l’opposition résolue du peuple chinois. Nous avons la détermination, la confiance et la capacité de vaincre les tentatives séparatistes pour l’indépendance de Taiwan »sous quelque forme que ce soit. Nous ne permettrons à personne, à aucune organisation ou à aucun parti politique, à aucun moment ni sous aucune forme, de séparer une partie quelconque du territoire chinois de la Chine! 4
La sensibilité notoirement élevée de Pékin aux problèmes de Taiwan devrait se renforcer à mesure que la célébration du centenaire de 2049 approche. Pékin est susceptible de devenir de plus en plus hostile à toutes les actions qui soutiennent réellement ou optiquement tout semblant de séparation permanente de Taiwan du continent. Des signes de cette tendance sont déjà visibles. Au cours de l’année écoulée, Pékin a pris de plus en plus peur que le président taïwanais Tsai cherche à faire avancer une campagne de dé-sinification »à Taïwan dans le cadre d’une stratégie visant à accroître la distance entre les deux côtés du détroit. Pékin a cité des révisions proposées des manuels pour recadrer l’histoire des événements à Taiwan (et non à Taiwan et sur le continent) et des initiatives pour protéger les traditions culturelles et linguistiques uniques des groupes autochtones comme efforts de Tsai et d’autres pour cultiver une identité taïwanaise croissante … en particulier chez les jeunes – ce qui est distinct du continent. Pékin craint qu’à mesure que les nouvelles générations de Taiwan grandissent sans aucun lien personnel ou familial avec le continent, elles considéreront de plus en plus le continent comme étranger et distinct de Taiwan.
Peut-être pas par coïncidence, Pékin au cours de l’année écoulée a régulièrement accru la pression sur Taiwan, et sur le président Tsai en particulier, dans l’espoir que cette pression amènera les citoyens de Taiwan à conclure que leur avenir s’améliorera en se rapprochant du continent. Cette stratégie a également été informée par une opinion dominante à Pékin selon laquelle, même si Tsai a été modérée dans son approche des problèmes trans-détroit jusqu’à présent, elle a néanmoins des arrière-pensées pour éloigner Taïwan du continent et ne devrait pas bénéficier du doute. Voici des exemples de mesures prises par Pékin pour augmenter la pression:
Réduction du nombre de touristes et d’étudiants du continent à Taiwan;
Restreindre l’espace pour la participation de Taiwan aux forums multilatéraux;
Élargir le rythme des opérations militaires chinoises de tous les côtés de Taiwan;
Rehausser le profil public des développements de capacités militaires qui seraient applicables à une confrontation inter-détroit;
Déplacer publiquement les objectifs trans-détroit en insistant pour que le président Tsai reconnaisse le consensus de 1992 « avec la même interprétation des deux côtés du détroit (contrairement à l’acceptation par Pékin de la reconnaissance par Ma Ying-jeou du consensus de 1992 » avec des interprétations différentes);
Courtiser les récents diplômés de Taiwan pour qu’ils travaillent en Chine grâce à des salaires plus élevés et à des logements plus abordables; et
Braconnage progressif de la liste alliée diplomatique de Taiwan.
Pour être clair, les actions de Pékin à ce jour semblent avoir été calibrées pour servir de signaux d’alerte pour contraindre la modération comportementale, et non pas comme des signaux d’une utilisation imminente de la force par Pékin contre Taiwan. Néanmoins, Pékin indique clairement que sa patience n’est pas illimitée, qu’elle ne tolérera pas la séparation permanente de Taïwan du continent et qu’elle considère la réunification comme un élément clé du grand rajeunissement de la nation chinoise.
Le Congrès national quinquennal du Parti communiste chinois de Chine donne un aperçu des plans de la Chine. Depuis 2002, les rapports de travail du secrétaire général et du Congrès du Parti utilisent un langage largement cohérent pour décrire l’approche du continent à Taiwan. Comme notre collègue de Brookings Richard Bush l’a évalué, le rapport de Xi Jinping remis au 19e Congrès du Parti récemment conclu était en grande partie cohérent avec les articulations précédentes, sauf avec l’omission notable d’une déclaration selon laquelle le continent mettra de l’espoir sur le peuple de Taiwan en tant que force pour aider à apporter à propos de l’unification5. Cette exclusion pourrait refléter une reconnaissance du fait que l’identité des habitants de Taïwan est de moins en moins liée au continent et davantage liée à une association avec Taïwan. Mais cela soulève la question de savoir si Pékin respectera les souhaits des citoyens de Taïwan, ou si Pékin s’appuiera davantage sur sa propre puissance nationale pour réaliser l’unification car il devient moins confiant que les forces politiques à Taïwan rapprocheront l’île du continent. . Par exemple, Pékin a cherché à fomenter un débat à Taïwan sur des questions nationales politiquement conflictuelles, telles que la réforme des retraites, afin de saper la confiance du public dans le gouvernement taïwanais. De telles activités ont suscité des inquiétudes à Taiwan quant à l’impact potentiel que des organisations financées par Pékin ou des experts des médias en faveur de l’unification pourraient avoir pour influencer le discours public à Taiwan.6
Le point de vue de Taiwan sur les relations trans-détroit
Alors que les dirigeants de Pékin ressentent la pression du temps, les dirigeants de Taipei font preuve de patience dans leur approche des problèmes transfrontaliers. Le peuple taiwanais est conditionné à vivre avec des tensions trans-détroit et soutient donc largement le maintien du statu quo inter-détroit. Le point central des débats politiques à Taïwan n’est pas sur les approches concurrentes des questions trans-détroit, mais plutôt sur la façon de renforcer la compétitivité économique de Taïwan afin d’améliorer la qualité de vie de ses résidents.
À l’heure actuelle, le Parti démocratique progressiste au pouvoir (DPP) est l’organisation politique dominante de l’île. L’opposition Kuomintang, qui est l’interlocuteur politique préféré de Pékin, est une force politique considérablement affaiblie après les élections de 2016. Cette absence d’alternatives viables donne au DPP la certitude que tant qu’il ne prend pas des mesures qui pourraient être interprétées comme modifiant le statu quo trans-détroit, il peut se permettre d’être patient. La direction du DPP estime que Pékin n’aura pas d’autre choix que de s’en occuper tôt ou tard et que l’effet de levier fonctionne dans les deux sens dans la relation inter-détroit. Par exemple, le continent cherche de plus en plus d’investissements extérieurs pour stimuler l’innovation économique et l’emploi, et Taiwan est le deuxième investisseur du continent. L’administration Tsai, par le biais de sa nouvelle politique en direction du sud, encourage les entreprises taïwanaises à envisager de diversifier et de déplacer leurs investissements vers les marchés d’Asie du Sud-Est. Si un tel changement se produit, cela pourrait renforcer le fait que Taipei a des moyens de faire sentir ses opinions à Pékin, tout comme Pékin à Taipei.
Alors que les relations trans-détroit et la question de la perpétuation du statu quo ont joué un rôle dans l’élection de Tsai, sa campagne et la direction du DPP se sont principalement concentrées sur les questions nationales et la présence de Taiwan dans la communauté internationale au sens large. Les domaines d’intervention spécifiques comprennent la modernisation de l’économie, la transition de l’île vers une plus grande dépendance aux énergies renouvelables, la diversification des relations commerciales et d’investissement pour réduire le risque de dépendance excessive sur le marché du continent, et le rapprochement diplomatique de l’île avec d’autres acteurs majeurs, tels que les États-Unis, Japon, Inde, Australie et Union européenne. Tsai reconnaît que Pékin a la capacité de renverser les quelques alliés diplomatiques restants de Taiwan et a donc cherché à recentrer le débat sur la politique étrangère de Taiwan loin des facteurs qu’elle ne peut contrôler. Son changement met l’accent sur le rôle de Taiwan sur la scène mondiale et les partenariats substantiels avec les grandes puissances, même s’il n’a pas de relations diplomatiques officielles avec elles.
La direction du DPP considère les efforts susmentionnés visant à réviser les manuels et à protéger les cultures autochtones comme des problèmes liés à la politique intérieure de Taiwan, et non comme des atouts de négociation dans les affaires trans-détroit. Ainsi, alors que l’administration Tsai estime qu’elle poursuit actuellement prudemment une stratégie de couverture dans les limites du statu quo inter-détroit, Pékin craint que Taïwan ne propose une stratégie pour éloigner Taïwan du continent.
À court terme, Pékin n’a pas montré d’intérêt à modifier sa position rigoureuse envers Tsai. Pékin a refusé de maintenir des voies de communication directes et faisant autorité avec l’administration Tsai. Cette absence de communication officielle a accru le risque de méprise mutuelle sur les intentions, en particulier depuis que Pékin a suspendu ses contacts officiels en juin 20167.
Le point de vue des États-Unis sur les relations trans-détroit
Les responsables à Washington s’inquiètent des intentions de Pékin, des limites de la capacité de Taïwan à résister à la coercition et du risque que le dynamisme de Taïwan ne diminue à mesure que Pékin isole davantage l’île au fil du temps. Cela conduit Washington à essayer de renforcer le sentiment d’urgence de Taipei à prendre des mesures pour se renforcer. Pendant ce temps, les États-Unis exhortent Pékin à faire preuve de retenue et à être conscients de la façon dont ses actions ont un impact sur les attitudes des résidents de Taiwan à l’égard du continent.
En octobre 2017, lors d’un discours à Brookings, l’ambassadeur James Moriarty, président de l’American Institute in Taiwan, a décrit les contributions de Taiwan au sein de la communauté internationale, a réitéré la nature durable des relations américano-taïwanaises et a appelé au cocktail classique de patience, de flexibilité et de créativité »dans relations trans-détroit. Reflétant l’approche globale de Washington, Moriarty a reconnu la détermination du président Tsai à maintenir des liens stables entre les détroits face à la pression croissante de la RPC sur un certain nombre de fronts », tout comme il a également déclaré que Taiwan peut et doit faire plus en tant que menace à la sécurité contre il continue d’évoluer. »8
En particulier, à travers ses engagements avec Taipei, les responsables américains mettent l’accent sur des questions de sécurité telles que la préparation militaire et l’état de préparation des forces de réserve. Les responsables américains exhortent Taïwan à tirer des enseignements des investissements dans la défense par des pairs confrontés à des défis de sécurité tout aussi redoutables, tels qu’Israël, l’Ukraine et la Corée du Sud. Ils encouragent Taiwan à accorder la priorité aux investissements militaires sur des capacités asymétriques et innovantes qui lui permettront d’utiliser ses avantages géographiques et de proposer des solutions à faible coût pour dégrader les capacités militaires du continent. Les responsables américains encouragent Taiwan à faire avancer les réformes internes qui stimuleront la compétitivité économique et concentreront les efforts sur la garantie d’un meilleur accès aux marchés pour les partenaires de la région et au-delà. À cet égard, Washington pousse également Taïwan à supprimer les obstacles au resserrement des relations commerciales entre les États-Unis et Taïwan, à savoir ses restrictions sur les importations américaines de bœuf et de porc.
Bien que de tels efforts risquent de sembler dominateurs envers leurs homologues de Taipei, ils sont néanmoins animés par la volonté américaine d’aider Taiwan à se renforcer. Washington voit Pékin projeter une ombre de plus en plus grande sur Taiwan et craint qu’avec le temps cette ombre ne limite le dynamisme économique et la stabilité politique de Taiwan. Ces inquiétudes ont pris une nouvelle ampleur au cours des cinq dernières années, car l’ampleur des ambitions de Xi a soulevé des inquiétudes quant à la possibilité pour Pékin d’utiliser un pouvoir plus coercitif à Taiwan. Dans l’ensemble, les inquiétudes de Washington semblent motivées par une évaluation selon laquelle Pékin devient de plus en plus impatient et Taipei risque d’être trop complaisant face à d’éventuels défis à l’horizon.
Une bonne stratégie commence par une conception claire des objectifs. Dans le cas de Taïwan et des relations inter-détroit, les objectifs américains comprennent la préservation de la paix et de la stabilité inter-détroit et la force et la sécurité économiques, politiques et militaires de Taïwan. L’objectif de la stratégie américaine est de créer un environnement dans lequel Taiwan peut s’engager avec Pékin à partir d’une position de force, et Pékin estime qu’il existe une base pour maintenir une relation positive avec Taiwan. La résolution finale du différend inter-détroit est une question qui appartient aux gens des deux côtés du détroit, mais la façon dont il est décidé – pacifiquement ou de manière coercitive – est d’une immense importance pour les intérêts américains.
À ces fins, les quatre paniers d’efforts suivants pourraient améliorer la capacité des États-Unis à protéger leurs intérêts à long terme:
Soyez attentif aux inquiétudes omniprésentes de Taiwan selon lesquelles Washington sacrifiera les intérêts de Taiwan en échange de la coopération chinoise ailleurs. Bien que Washington ne puisse jamais éliminer complètement ces angoisses, ils peuvent aider à atténuer ces préoccupations, y compris par le biais de réitérations claires, cohérentes et publiques de la politique américaine par de hauts responsables gouvernementaux. Des engagements diplomatiques réguliers et calmes avec de hauts responsables taïwanais contribuent également à limiter les insécurités en garantissant la transparence des objectifs de chaque partie lors de ses échanges avec Pékin. Dans le même temps, des initiatives diplomatiques et économiques conjointes visibles, telles que la négociation d’un accord d’investissement bilatéral entre les États-Unis et Taïwan, contribuent également à renforcer la confiance du public sur l’île au sujet de la relation entre les États-Unis et Taïwan. Plus la confiance du public dans la relation est grande, moins les hauts responsables taïwanais peuvent ressentir pour rechercher des achats de prestige d’articles de défense, ce qui risque de bloquer une part importante du budget limité de la défense de Taïwan dans les coûts d’approvisionnement et de maintenance et potentiellement au détriment de plus des capacités économiques et asymétriques qui maximisent les avantages géographiques de Taiwan pour se défendre.
Lors de réunions privées avec des responsables chinois, soyez sans ambiguïté et indéfectible que les intérêts de Washington à Taiwan sont de longue date, et que même si les États-Unis n’entraveront aucun résultat pacifique entre les deux rives du détroit, ils n’encourageront aucun effort de Pékin pour imposer un résultat sans le consentement ou le soutien du peuple de Taiwan. La constance des États-Unis à l’égard de cette position au cours des 40 dernières années a joué un rôle utile dans l’atténuation des impulsions à Pékin pour rechercher une option ouvertement coercitive. Alors que le pouvoir relatif de Pékin grandit et que sa patience s’épuise, il sera important pour Pékin d’avoir une évaluation claire de la façon dont l’adoption d’une stratégie de réunification coercitive risquerait ses relations avec les États-Unis.
Soyez plus créatif et proactif en lançant des initiatives de coopération avec les autorités de Taïwan qui servent les intérêts américains. Ces dernières années, les États-Unis et Taïwan ont mis en place des plateformes de coopération par le biais du Programme international pour l’environnement et du Cadre de formation pour la coopération mondiale. Taïwan a des capacités importantes pour contribuer à relever les défis mondiaux, tels que le renforcement des capacités de santé publique dans les pays en développement, la promotion de l’adoption de projets d’énergie renouvelable, la contribution à la reconstruction dans les sociétés sortant d’un conflit et l’aide à la réponse humanitaire aux catastrophes naturelles. Taïwan a également la possibilité dans la mer de Chine méridionale de convertir ses éléments occupés en plates-formes de recherche scientifique, contribuant ainsi à établir un modèle à suivre pour les autres. Enfin, Taïwan souhaitera peut-être tirer des enseignements de la création par la Finlande du Centre d’excellence pour la lutte contre les menaces hybrides, alors qu’il cherche à devenir un chef de file régional dans l’élaboration de meilleures pratiques pour contrer les efforts des acteurs externes pour manipuler les gens par la propagande, les opérations clandestines et l’ordinateur. les exploitations de réseaux.9 Alors que les États-Unis relèvent leurs propres défis causés par les campagnes de désinformation, la coopération en matière de cybersécurité et la lutte contre la participation extérieure à la politique intérieure seraient bénéfiques pour les deux parties.
Soyez cohérent en veillant à ce que Taiwan reste un problème bipartite à Washington, et non un domaine où aucun parti ne peut s’engager dans la notation politique. Cela nécessitera la discipline des autorités de Washington et de Taipei pour préserver le soutien bipartisan qui a si bien servi les intérêts américains pendant si longtemps. Alors que le Congrès américain joue un rôle plus actif dans le domaine de la politique étrangère, il sera important que la législation relative à Taïwan maintienne les coparrains et le soutien bipartites.
Les mots d’ordre d’une stratégie et d’une politique américaines efficaces continueront d’être la cohérence et le courage. Bien que ces éléments ne garantissent aucun résultat spécifique, ils fournissent la meilleure approche pour protéger les intérêts américains durables jusqu’à ce que les dirigeants des deux côtés du détroit de Taiwan trouvent la sagesse de résoudre leurs différends pacifiquement.